继续简政放权下好改革先手棋
作者:机编办 来源:广东郁南 发布时间:2015年01月05日 点击数: 479 次
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话题 缘起

    最近,国务院批转了《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》,《意见》把加快转变政府职能列为今年经济体制改革重点任务首位,强调要下好简政放权先手棋,进一步明确“全面清理非行政许可审批事项”和“加快建立和完善权力清单制度,探索市场准入负面清单管理方式”。6月4日召开的国务院常务会议突出主题之一就是“放权”,在去年取得积极成效的基础上,确定取消和下放新一批共52项行政审批事项,将36项工商登记前置审批事项改为后置审批,以促进创业就业。广东在落实权力清单制度方面走在了全国前列,继去年11月广州市公布行政权力清单从而成为全国首个推行权力清单制度的省会城市之后,近期公布的、将于明年1月1日起实施的《广东省行政许可监督管理条例》,向社会“晒”出省政府各部门的权力清单。建立政府审批权力的正面清单和市场准入的负面清单制度,是当前行政体制改革的关键性制度环节,也是保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的根本举措之一。在当前经济发展稳中有忧、下行压力仍然较大的情况下,我们必须继续简政放权下好改革先手棋,以释放改革红利。

 

简政放权 深度激发市场活力

进一步简政放权定点指向促进创业就业 

徐印州

    尝过改革开放“头啖汤”的广东,在多个领域先行先试,经济社会发展取得骄人成就。党的十八届三中全会以来,广东省紧紧抓住简政放权这一全面深化改革的重要着力点,向简政放权要新的改革红利,大力推进包括工商企业登记制度改革在内的行政审批制度改革,勇下简政放权的先手棋。

    广东先行启动工商登记制度改革,简政放权一直走在前列

    2012年,广东以深圳、珠海、东莞和顺德区作为试点,在全国先行启动工商登记制度改革。工商登记制度改革是简政放权的切入点和重点,其主要内容是梳理和压减审批服务事项,整合优化行政审批流程和压缩审批时限,从申报材料标准化入手实行行政审批标准化,通过电子网络推进行政审批一体化,由注重前置审批到注重事后监管。这一轮改革的突出特点是利用信息化平台突破取消前置审批后的市场监管瓶颈,有效激活市场主体,创新市场监管模式,在深化行政审批制度改革上迈开坚实的一大步。

    工商登记制度改革打开了经营范围的“连环锁”,大大降低了市场主体的投资风险和经营成本,激发了广大市民和各类社会成员创业投资热情,有效地利用了蕴藏在民间的丰富资源。工商登记制度改革打破了注册资本的“玻璃门”,解决了筹集资金的难题,有利于创业者获得主体资格进入市场,改变了潜在投资者只能隔着“玻璃门”在市场外观望的局面。工商登记制度改革敲开了企业住所(经营场所)登记的“铁闸门”,住所和经营场所分开各自独立登记,允许“一址多照”和“一照多址”,家庭住宅也可以作为企业住所登记,小微企业有了更广阔的市场空间。

    简政放权确立市场在资源配置中的决定性作用,释放巨大社会活力

    简政放权需要创新市场监管模式,并且保证市场竞争秩序,这样才能营造有利于经济社会发展的创业环境、投资环境和营商环境,极大地激发市场主体创业投资的积极性,创造更多的就业机会,让更多的人可以跨入创业、创新、创富的门槛,释放出巨大的社会活力,为全面深化改革和创建服务型政府,为实现经济和社会有效协调运转提供巨大的正能量,为社会主义市场经济永续发展提供强有力的保障。

    开改革开放先河的广东积蓄了丰富的改革红利,在此基础上,以工商登记制度改革为代表的简政放权才得以及早启动。广东这一改革在部门协调方面几乎没有任何阻力,落实措施在部门间畅通无阻迅速到位。工商登记制度改革等简政放权政策实施后,行政效率明显提升,一般经营事项登记在手续齐全的情况下最快可在1个工作日内发出证照,市场主体数量显著增长,带来了一股新的创业热潮。事实充分说明,工商登记制度改革的突破,从深层次强力推动简政放权,促进转变政府职能,使全面深化改革取得实质性的进展。

    简政放权的效果更要看能不能激活人民群众的能动性和创造性,还要看带来多少就业机会

    简政放权的效果如何,不能只看取消和下放多少项行政审批权,更要看能不能激活人民群众的能动性和创造性,还要看能够带来多少就业机会。在国务院最新取消和下放的审批事项里,包含“享受小微企业所得税优惠核准”、“对吸纳下岗失业人员达到规定条件的服务型、商贸企业和对下岗失业人员从事个体经营减免税审批”等,意在构建公平的创业机会、顺畅的创业渠道。

    我省小微企业数量庞大,在满足市场需求、增加居民收入、弘扬创业精神、推动技术进步等方面发挥了不可替代的作用,是区域经济的重要支柱,是“稳增长”的坚实基础。小微企业还是安置新增就业人员的主要渠道,也是吸纳高职高专和本科毕业生的主力,对全社会就业有突出贡献。过去由于注册登记门槛高、审批时间长、贷款难,限制了小微企业的发展,其就业容量不大。简政放权就是要减少地方各级政府插手微观经济的运行,“稳增长”一定要放活小微企业。小微企业准入门槛低了、放活了,其就业贡献率就会愈益显著。

    2014年,广东应届高校毕业生总数为47.2万人,比2013年增加3万人,预计今年有75万省内外高校毕业生在广东求职,占全国总数近1/10。而各种“资格证”剥夺了高校毕业生的竞争资格,谈何就业创业。在此严峻的形势之下,简政放权措施对于扩大高校毕业生就业创业之门,促进经济社会健康发展更具重要意义。

 

加快建立和完善权力清单制度

    广东在落实权力清单制度方面走在了全国前列,当前还需要在两个方面切实推进 

刘志铭

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”,国务院近期批转的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(以下简称《意见》)提出今年深化经济体制改革重点任务之首是“加快转变政府职能”,进一步明确要“全面清理非行政许可审批事项”和“加快建立和完善权力清单制度”。推行权力清单制度,把政府行为置于法治轨道,将政府权力关进制度笼子,让市场和政府各归其位,是当前行政体制改革中的关键性制度环节,也是市场化改革过程中推动政府职能转变、改进政府治理方式,从而保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的根本举措之一。

    权力清单制度对于市场经济运行的重要意义

    所谓权力清单,是指把各级政府及政府部门行使的职能、权限,以清单方式进行列举并公之于众;行政机关应当按照依法律、法规确立的清单履行职能、行使权力,清单之外不可为。政府权力清单制度的推行对于市场经济的规范有效运行具有重要的意义。

    一是通过明晰政府行政权力的边界,有助于法治政府建设和实现政府治理现代化。权力清单制度将政府的权力制度化、阳光化、规范化,依法公开权力运行流程,并将之置于社会的监督之下,可以增进行政权力配置的科学性和行政权力运行的规范性,减少权力行使过程的随意性,使依法行政有了基本的制度保障。权力清单制度通过对政府权力的公开和约束,可以从源头上预防越权、寻租和腐败行为的发生,矫正政府的行为方式,提升政府治理的效率,并有助于以制度的公信力保障政府的公信力,以制度的执行力提升政府的执行力。

    二是通过约束政府在微观经济领域的干预行为,有助于加快政府职能转变。《意见》中关于转变政府职能的内容主要体现在深化行政审批制度改革方面,如清理非行政许可审批事项,而行政审批事项必须一律以清单形式向社会公开,清单之外的一律不得实施审批。这意味着政府权力和职能将大量“做减法”,也意味着地方政府将大量退出习惯已久的对微观经济领域的干预行为,这为地方政府职能转变提供了契机,也构成了压力。《决定》提出的“更好发挥政府作用”,实际上就是要政府转变职能,即从大量的微观经济事务和直接配置资源中脱出身来,而集中于市场做不好、做不了的公共领域。

    三是通过减少或规范政府的行政审批行为,有助于激发经济主体的创业创新动力和释放市场的内在活力。从市场过程角度来看,行政审批制度对社会最大的危害就在于它束缚了经济自由,它可能打击、阻碍企业家精神。尤其是在科学技术进步日新月异的当今,繁复的行政审批程序会把企业家精神引向非生产性活动甚至转向依靠寻租来获取利润,窒息企业家的创新创业动力。权力清单制度一方面让政府部门“法无授权不可为”,另一方面实行市场准入负面清单管理方式,实现“法无禁止即可为”。这样,将为经济主体进一步放权松绑,为企业家提供可预期的市场环境和激励机制,为企业家自由进入市场提供保障并使企业家精神配置于生产性努力,激发市场活力和内生动力。

    有效构建权力清单制度需要在两个方面切实推进

    继去年11月广州市公布行政权力清单从而成为全国首个推行权力清单制度的省会城市之后,佛山南海区于12月发布了广东省首份行政审批“负面清单”。近期公布的、将于明年1月1日起实施的《广东省行政许可监督管理条例》又向社会“晒”出省政府各部门的权力清单,明确提出行政机关应当建立权力清单制度,明确行政机关职能、行政管理依据及运行流程,将行政许可目录纳入权力清单管理,并向社会公布。广东在落实权力清单制度方面又走在了全国前列。当前,要使广东的权力清单制度落到实处,真正成为深化行政体制改革、转变政府职能的先行举措,还需要在两个方面切实推进。

    一是要高举改革旗帜进一步清理各类行政权力,摸清行政权力的底数。改革是一个认知更新过程,更是一个利益格局调整过程,对行政权力的清理更是如此。这要求各级政府行政管理者要继续解放思想,充分认识权力清单制度在转变政府职能、深化经济体制改革中的重要性和紧迫性,也要求政府有自我革命的政治勇气。要按照职权法定、转变政府职能和简政放权的要求,对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消,确属需要且符合行政许可法规定的事项,要依法履行程序。对于除行政许可、非行政许可审批之外的行政权力,需要认真核实其是否有法律依据,是否符合改革精神和法治精神,是否有存在的必要性,是否调整为社会组织管理更有效,真正做到依法确权。

    二是要根据市场化改革的要求科学配置权力,优化权力运行流程,并确保权力受到有效监控。在厘清政府、市场和社会关系的基础上,根据“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的总要求和依法行政的基本原则来设计行政权力的基本架构。行政权力的配置既不能干预或介入经济主体合法的微观经济活动,又要保证政府能履行其应有的职责。对于市场能自行调节的、市场主体能自主决定的领域,社会组织能有效管理的事物,应该放手交由市场或社会。对于政府部门内部权力,应该进行合理的权能分工,健全完善民主集中制,并建立“管采分离”、“管办分离”、“管审分离”制度,实现对权力的有效分解和制约。要按照规范行政权力运行和高效透明的要求,减少内部运转环节,优化权力运行流程,明确和强化工作责任,减少并规范自由裁量空间,编制并公开权力运行流程图。此外,还要强化权力的内部控制和社会监督,确保权力的合法合规使用。

 

支持实体经济发展要有新思维

实体经济发展面临的诸多问题都与政府职能转变密切相关 

郭 楚

    6月6日,中共中央政治局常委、国务院总理李克强在部分省市经济工作座谈会上强调,要确保完成经济社会发展目标任务。在4月25日本年度第一个以经济建设为主题的中央政治局会议上,中央再次强调“要加大对实体经济的支持力度,夯实经济发展基础”。笔者认为,在当前国内外形势错综复杂、经济下行压力加大的背景下,贯彻落实中央精神要有新思维,必须做到改革开放、提质增效、内生动力、创新驱动协调推进,形成支持实体经济发展的强大合力。

    营造实体经济发展的公平竞争环境

    4月25日的中央政治局会议强调要进一步简政放权,着力营造公平竞争市场环境,继续取消和下放行政审批事项,加快建立和完善政府权力清单制度,探索实行负面清单管理模式,继续推进财税、金融、价格、科技管理体制等方面改革。6月4日召开的国务院常务会议,又取消和下放了新一批共52项行政审批事项。

    我国实体经济发展面临的诸多问题都与政府职能转变密切相关。新一届政府去年开门办的第一件大事就是简政放权、加快转变职能,这实质是政府的自我革命,有力地支持了实体经济的发展。今后要继续加快政府职能转变,理顺政府和市场、政府和社会的关系,建立各级政府的权力清单制度,推动政府正确地履行职能,建设法治政府、创新政府、廉洁政府。

    取消和下放行政审批事项。首先要把转变政府职能的文章做足、做到位,最大限度地放权给市场。对非行政许可审批事项该取消的一律取消;确需保留的要依法调整为行政许可。要全面推进工商登记制度改革,由先证后照改为先照后证,将注册资本由实缴登记制改为认缴登记制,由企业年检制度改为年报公示制度,努力为实体经济发展和公民投资创业提供便利。

    完善政府权力清单制度。政务公开是行政审批制度改革的助推器。各部门还在实施的审批事项,要尽快公布目录清单,这实际上是加快向负面清单管理方式转变。政府以清单方式明确列出禁止和限制的经营范围,清单之外,“法无禁止即可为”,企业只要按法定程序注册登记,即可开展投资和经营活动。

    推进税制改革。当前的重点是扩大营改增。这项改革有利于消除重复征税,减轻企业负担,促进工业转型、服务业发展和商业模式创新。同时,要清费立税,推进消费税、资源税改革,加快环境保护税等立法进程,继续降低实体小微企业的税费负担。

    加大金融改革力度。近年来,我国金融业改革和发展取得了明显成效,支持实体经济发展能力不断增强,但也存在金融机构经营方式总体粗放,中小金融机构和农村金融发展相对滞后,金融体系对实体经济支持不够等问题。因此,金融业亟须加大改革力度,特别要通过市场化改革优化金融资源配置,要在加强金融监管前提下,放宽市场准入,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小银行等金融机构。这一方面可以缓解小微企业、“三农”等融资难、融资贵问题;另一方面,可以使金融行业增加竞争性,为促进实体经济发展提供有力支撑。

    改革境外投资管理体制。对外投资快速发展是我国新一轮开放型经济发展的显著特征。因此要通过改革,建立以备案制为主的境外投资管理体制,确立企业和个人对外投资主体地位,实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险。这样有利于加快企业“走出去”步伐,并带动产品、技术、标准、服务的出口,不仅有利于我国产品和制造走向世界,更有利于让我国装备和创造走向世界。

    激发社会各阶层参与实体经济的内生动力

    目前,我国经济发展已进入结构调整阵痛期、增长速度换挡期,到了爬坡过坎的紧要关口。不深化改革,就难以激发实体经济的内生活力。因此要坚定不移推进改革,坚决破除体制机制弊端,充分调动人民群众的积极性和创造性,让潜在的发展优势充分显现,推动我国实体经济发展行稳致远。改革是支持实体经济发展的最大动力,要建立公平有效的激励机制,使实体经济发展的红利、发展的成果让广大人民群众共享。为此,要研究在做大“蛋糕”的同时分好“蛋糕”。首先要把贫困人群和低收入者的利益切实保障好、维护好,确保他们在实体经济的发展中获得更多的发展机会;再者要进一步扩大中等收入阶层,使他们拥有更大的发展空间;还要保护高收入者的合法利益,为他们放开手脚、安心投资实体经济创造更好的发展环境。笔者认为,只有实体经济发展给人民带来实实在在的利益、带来了公平参与和发展的机会,才能得到广大人民的拥护,从而使实体经济发展拥有坚实的群众基础。

    加快实体经济的提质增效升级

    推动经济结构提质增效升级,原动力在创新驱动。要依靠创新驱动,促进我国实体产业由全球价值链中低端向中高端跃升。严格执行环保、安全、能耗、用地等标准,推进企业加快技术改造,促进传统产业升级。建设创新驱动平台,推动战略性新兴产业发展。

    科技进步对产业结构调整的引领作用也日益重要,因此要建立有效机制,强化企业在技术创新中的主体地位,调动科研人员积极性,使科技与实体经济紧密结合,促进我国实体经济提质增效升级。

    增加生产性服务业有效供给和提高服务业水平,可以有力支撑实体经济的稳定增长和释放巨大内需潜力。因此,加快发展生产性服务业是调整经济结构的重要环节。

 

落实好简政放权须冲破观念和利益藩篱

    转变观念提高执行素质;借助社会力量和市场力量加大监督力度;加强制度建设健全执行机制 

唐晓阳 陈家刚

    全面深化改革,不仅要注意搞好“顶层设计”,而且要注意将“顶层设计”好的各项改革政策真正落到实处,这样才能取得预期效果。党的十八大以来,党中央、国务院就“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”出台了一系列的政策措施,国务院常务会议先后6次取消和下放了400多项行政审批事项,简政放权改革取得了一定的成效,但还存在着落实不到位的现象,使一些好政策没能取得预期效果。“抓落实”成为关键。要使简政放权改革真正取得实效,就必须将“顶层设计”的各项政策措施不折不扣地落实到位。

    为了顺利推进简政放权改革各项政策的落实,必须冲破思想观念和地方利益、部门利益两大藩篱。具体说来,要从以下几方面着手。

    首先,加强政治教育,转变思想观念。简政放权改革的各项政策措施执行不到位,与公务员特别是领导干部个人素质的高低有很大关系。有些人因为“恋权”而不愿改革,有些人因为“恋钱”而不想改革,还有些人因为怕担风险而不敢改革。说到底,就是思想观念出现了偏差。所以,落实好简政放权的各项改革政策,首先要加强教育,转变观念,提高执行素质,培育良好的执行文化。一方面,要通过加强思想教育,增强公务员特别是领导干部的大局意识,牢固树立“全国一盘棋”的观念,认真领会、切实贯彻中央简政放权改革的各项政策措施,做到理解有深度,执行有高度。既不折不扣执行政策,维护中央权威,确保政令畅通,又要从实际出发,因地制宜,创造性地开展工作。另一方面,要通过加强政治教育,使公务员特别是领导干部牢固树立正确的权力观,时刻牢记:自己手中掌握的权力是一种公共权力,而不是一种私权,为人民掌好权、用好权是自己应尽的职责,为了人民的利益,不仅应该把该管的管好,行使好应该行使的权力,而且应该把不该管的放手,放弃不应该行使的权力。同时,权力是与责任联系在一起的,必须牢固树立责任意识,真正懂得“在其位、谋其政、尽其责”的真谛,真正做到敢于担当,勇于负责。

    其次,加强监督力度,做到内外结合。简政放权改革的各项政策措施执行不到位,与监督机制不健全、监督力度不强也有很大关系。一段时期以来,很多简政放权改革的政策措施主要是靠政府内部监督来推动执行。虽然也取得了一定的成效,但仅仅靠政府自身的监督、推动执行是远远不够的,还必须要借助外部社会力量和市场力量的监督,做到内外结合,共同推动,才能使简政放权改革的各项政策措施真正落到实处。广东省在2012年行政审批制度改革中探索建立目录化管理机制,向社会公开保留审批事项目录,公开接受各方面监督,反响很好。

    再次,加强制度建设,健全执行机制。简政放权改革的各项政策措施执行不到位,固然与公务员特别是领导干部个人素质的高低有关,但其根本原因还是由于制度建设滞后、执行机制不健全造成的。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。所以,加强制度建设,健全执行机制,是促进简政放权改革各项政策措施落到实处的根本保证。一方面,不仅要制定新的制度,而且要完善已有的制度,还要废止不适用的制度。当前尤其要完善党政领导干部问责制度,加大问责力度,对那些在简政放权改革过程中责任心不强、作风不正、执行不力、损害人民群众利益的领导干部,要严格依法依规追究其责任。另一方面,要建立健全简政放权改革的公开机制、评估机制,并与监督机制结合起来。通过搭建简政放权改革的网络平台,将各级政府、各个部门简政放权的举措和进展在网络平台上公开展示,从而促进简政放权改革各项政策措施的落实。同时,通过建立简政放权改革的社会化评估机制,由行政相对人或者独立的第三方来对简政放权改革的各项政策措施及效果进行评估,确保其客观公正。尤其是要将评估结果与问责监督结合起来,这样才能发挥其效力,才能使简政放权改革的各项政策措施真正落到实处。


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